|
จาก EIA สู่ SEA เครื่องมือใหม่คุมนโยบายสิ่งแวดล้อม |
ปัญหาความขัดแย้งเรื่องสิ่งแวดล้อมระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เช่น
ประชาชนกับหน่วยงานภาครัฐหรือเอกชน
เกิดขึ้นจากการผลักดันโครงการพัฒนาต่างๆ
ที่ส่งผลกระทบเป็นวงกว้างในหลายมิติ ทั้งทางสังคม
เศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม
และยังมีแนวโน้มจะมีความซับซ้อนและรุนแรงมากยิ่งขึ้น
เพราะประชาชนไม่เชื่อถือการกำหนดนโยบายของภาครัฐ
หลายกรณีปัญหาที่เกิดขึ้นไม่สามารถหาข้อยุติที่ทุกฝ่ายยอมรับร่วมกันได้
ปัญหาเหล่านี้สะท้อนถึงข้อบกพร่องด้านโครงสร้างและระบบ
ของกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะในประเทศไทย
ที่จำเป็นต้องมีการปรับปรุงแก้ไขโดยด่วน
ความพยายามในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวส่วนหนึ่งคือ
การพัฒนากระบวนการนโยบายสาธารณะตามแนวคิดเรื่อง "การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์" (Strategic Environmental Assessment : SEA)
การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ หรือเอสอีเอ
เป็นแนวคิดที่มีการพัฒนาขึ้นจากประเทศตะวันตกในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา
จนถึงปัจจุบันประเทศต่างๆ ได้พัฒนาและใช้เอสอีเอหลายแนวทาง
ส่วนการจัดทำเอสอีเอในประเทศไทยยังเป็นเรื่องใหม่ โดยมีการจัดตั้ง "คณะอนุกรรมการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์"
ขึ้นภายใต้ "คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ" เมื่อเดือนพฤษภาคม 2548
เพื่อให้ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายและวางกรอบการทำเอสอีเอ
นอกจากนี้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10
(พ.ศ.2550-2554) ยังได้กำหนดนโยบายที่จะผลักดันให้เกิดระบบเอสอีเอด้วย
สรุปได้ว่า เอสอีเอ คือ
การใช้กรอบแนวคิดและกระบวนการที่ให้ความสำคัญกับการพัฒนาที่ยั่งยืนและบูรณา
การมิติเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม
รวมทั้งค้นหาโอกาสและเปรียบเทียบทางเลือกในการตัดสินใจในระดับนโยบาย
หรือแผนงานที่จะดำเนินการโดยหน่วยงานภาครัฐหรือเอกชน
เพื่อให้การตัดสินใจนั้นมีความรอบคอบ โปร่งใส
และสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง
เพื่อเป็นเครื่องมือป้องกันปัญหาและผลกระทบที่จะเกิดขึ้นภายหลังจากตัดสินใจ
อนุมัติโครงการต่างๆ แล้ว
ทั้งนี้
ได้มีการริเริ่มทดลองดำเนินการทำเอสอีเอเป็นกรณีศึกษาในหลายพื้นที่มาตั้งแต
่ปีที่แล้ว
ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)
เช่นเรื่องลุ่มน้ำยม
บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ โครงการยุทธศาสตร์นโยบายฐานทรัพยากร
ในคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
และหัวหน้าคณะวิจัยการประยุกต์การใช้เอสอีเอกับกรณีการจัดการน้ำในลุ่มน้ำยม
กล่าวว่า
ลุ่มน้ำยมเป็นเรื่องที่อยู่ในความสนใจของฝ่ายต่างๆ
มีการถกเถียงกันในประเด็นปัญหาการพัฒนาพื้นที่มาเป็นเวลานานมากแล้ว
แต่ส่วนใหญ่เน้นเรื่องของแก่งเสือเต้น อย่างไรก็ดี
มีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญด้านแนวคิดและนโยบายในระยะหลัง กล่าวคือในปี 2548
กรมทรัพยากรน้ำ ร่วมกับ กรมชลประทาน
จัดทำยุทธศาสตร์การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในพื้นที่ลุ่มน้ำยมแบบบูรณาการ
ซึ่งถือเป็นจุดเปลี่ยนนโยบายสาธารณะที่สำคัญ
บัณฑูรกล่าวว่า โครงการเอสอีเอไม่เน้นการจัดเก็บข้อมูล
ซึ่งจะเป็นการทำงานซ้ำซ้อน
แต่จะใช้ข้อมูลส่วนใหญ่จากเอกสารที่มีอยู่
และเน้นการจัดกระบวนการทางความคิดเพื่อให้ฝ่ายต่างๆ
ได้มีโอกาสแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในประเด็นสำคัญๆ
เนื่องจากมีความพยายามแสวงหาทางแก้ปัญหาลุ่มน้ำยมมาเป็นเวลายาวนาน
ในปัจจุบันยังไม่มีความชัดเจนว่าจะดำเนินการทางเลือกใดบ้าง
คณะวิจัยจึงเลือกใช้แนวทางการศึกษาเอสอีเอ
ซึ่งให้ความสำคัญกับการพิจารณากระบวนการแสวงหาทางเลือกเพื่อแก้ไขปัญหา
"โจทย์ของการทำเอสอีเอกรณีศึกษาลุ่มน้ำยม
ไม่ได้ถูกจำกัดแค่ทางเลือกระดับโครงการคือ
การก่อสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้น
ซึ่งเป็นสาเหตุให้เกิดความขัดแย้งระหว่างฝ่ายสนับสนุนกับฝ่ายคัดค้าน
แต่คำถามตั้งต้นของกระบวนการจัดทำเอสอีเอกรณีนี้คือ
เราจะมียุทธศาสตร์หรือแนวทางที่เหมาะสมอย่างไรเพื่อบริหารจัดการน้ำในลุ่มน้
ำยมทั้งระบบ"
เขากล่าวว่า ประโยชน์ที่เห็นได้ชัดจากการทำเอสอีเอคือ
ทำให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องสามารถ
เข้าร่วมกิจกรรมปรึกษาหารือกันได้มากขึ้น
การพิจารณาทางเลือกการจัดการน้ำกว้างขวางขึ้น
โดยก้าวข้ามไปจากระดับโครงการสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้น
และมีทางเลือกในการพัฒนาครอบคลุมทั้งด้านเศรษฐกิจ เช่น
ลดการสูญเสียของผลผลิตทางการเกษตร ด้านสังคม เช่น
การจัดการน้ำอย่างเป็นธรรม
และด้านสิ่งแวดล้อมจะมีการรักษาฟื้นฟูป่าต้นน้ำ
ไม่ถูกจำกัดตามเป้าหมายเฉพ
าะเจาะจงที่แคบและอยู่ภายใต้กรอบโครงการที่เกิดขึ้นจากความต้องการของภาครัฐ
เป็นหลัก
บัณฑูรบอกอีกว่า
เอสอีเอมีที่มาจากความต้องการแก้ไขปัญหาข้อจำกัดด้านการประเมินผลกระทบสิ่งแ
วดล้อมหรืออีไอเอในระดับโครงการ
เพื่อให้การศึกษามีขอบเขตกว้างขวางขึ้น
มีความยืดหยุ่นมากขึ้นในการพัฒนาแนวทางแก้ไขปัญหา
และให้เกิดขึ้นก่อนที่จะมีความแข็งตัวทางนโยบายทางการจัดการหรือทางสังคม
ปัจจุบันประเทศต่างๆ มีการประยุกต์ใช้เอสอีเอกับนโยบาย
แผนงานการใช้ที่ดิน ยุทธศาสตร์การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ
การร่างกฎหมายและระเบียบข้อบังคับต่างๆ และแผนการลงทุนระดับเมกะโปรเจ็กต์
ทั้งนี้ เอสอีเอไม่ได้เป็นตัวแทนการจัดทำรายงานอีไอเอในระดับโครงการ
แต่เป็นการดำเนินก่อนที่จะถึงขั้นตอนการพัฒนาโครงการ
เอสอีเอจะช่วยชี้ว่าโครงการลักษณะใดเหมาะสมกับพื้นที่และเป้าหมาย
หรือโครงการพัฒนาใดๆ ที่ไม่เหมาะสมจะเกิดขึ้น
รวมทั้งจะช่วยบ่งชี้เรื่องที่ให้ความสำคัญในการจัดทำรายงานอีไอเอด้วย
อย่างไรก็ตาม
การประยุกต์ใช้เอสอีเอกรณีลุ่มน้ำยมจำเป็นต้องมีการปรับปรุงกลไกเชิงสถาบันร
องรับการดำเนินงาน เช่น
องค์กรที่รับผิดชอบในด้านการประเมินและกำกับดูแล ด้านกฎระเบียบ
กฎหมายรองรับและสนับสนุนการใช้เอสอีเอ เป็นต้น
สำหรับทางเลือกในเชิงยุทธศาสตร์การบริหารจัดการลุ่มน้ำยม
บัณฑูรสรุปว่า
การก่อสร้างเขื่อนแก่งเสือเต้นเป็นการลงทุนขนาดใหญ่ที่มีมูลค่าสูง
มีผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมสูง
ทางเลือกนี้จะช่วยแก้ปัญหาได้ในบางพื้นที่
แต่จะต้องอาศัยทางเลือกอื่นๆ จึงจะสามารถแก้ปัญหาน้ำท่วมและน้ำแล้งได้
อย่างไรก็ดี ปัจจุบันกรมชลประทานมีแนวคิดที่จะปรับแผน
หรือปรับลดขนาดเขื่อนแก่งเสือเต้นให้มีการยอมรับมากขึ้น
ส่วนทางเลือกที่เหมาะสมที่สุดคือ
การปรับปรุงเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการระบายน้ำในลุ่มน้ำยมทั้งระบบ
ควบคู่กับการพัฒนาแหล่งน้ำขนาดกลางในพื้นที่ลุ่มน้ำยมตอนบน
และการพัฒนาพื้นที่แก้มลิงลุ่มน้ำยมตอนล่าง
ซึ่งมีผลกระทบทางลบในด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมน้อยสุด
ทั้งนี้จะเห็นได้ว่าเหตุการณ์น้ำท่วมรุนแรงในปี 2549
ทำให้ประชาชนบางกลุ่มในพื้นที่เสี่ยงภัยหันมาสนใจแนวทางการแก้ปัญหาใหม่ๆ
เช่น
การผันน้ำเข้าทุ่งโดยให้ภาครัฐจ่ายเงินชดเชยกับมูลค่าความเสียหายทางเศรษฐกิจ
การปรับเปลี่ยนรูปแบบบ้านเรือนที่อยู่อาศัยให้สูงขึ้นเพื่อให้สามารถอยู่ร่วมกับน้ำท่วมได้
ศ.ดร.ธงชัย พรรณสวัสดิ์
ที่ปรึกษาอนุกรรมการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์
ในคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ กล่าวว่า
แนวคิดการจัดทำเอสอีเอเกิดขึ้นจากการไม่ประสบความสำเร็จของการใช้ประเมินผลก
ระทบสิ่งแวดล้อมระดับโครงการหรืออีไอเอ
เพราะอีไอเอเป็นการหามาตรการมาบรรเทาปัญหาเท่านั้น
แต่ยังไม่ใช่คำตอบที่แท้จริง
ดังนั้นจึงต้องหาเครื่องมือตัวใหม่ที่จะช่วยบ่งชี้ว่า โครงการพัฒนาต่างๆ
ควรจะดำเนินการหรือไม่
ถือเป็นการยกระดับขั้นทางเลือกที่จะตัดสินใจดำเนินโครงการ เช่น
การสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ หรือการมุ่งเป็นศูนย์กลางการบินแห่งเอเชีย
รวมทั้งโครงการระดับเมกะโปรเจ็กต์
ศ.ดร.ธงชัย ให้ข้อคิดเห็นต่อกระบวนการจัดทำเอสอีเอว่า
จะต้องมีกระบวนการเทคนิคพิจารณ์พิจารณาผลกระทบ เช่น
การระบายน้ำท่วมในบริเวณที่ลุ่มน้ำยม
การลดปัญหามลภาวะทางเสียงรอบสนามบินสุวรรณภูมิ
การประเมินเหล่านี้ถ้าไม่ผ่านก็จะต้องยุติโครงการไปตั้งแต่ต้น
เพราะเอสอีเอถือเป็นตัวกำกับนโยบายของภาครัฐและเอกชน
"องค์กรที่จะดูแลเรื่องเอสอีเอควรเป็นองค์กรอิสระ
เพื่อคานอำนาจกับสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
(สผ.)
โดยให้เป็นหน่วยงานเทียบเท่าระดับกรมในกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ
่งแวดล้อม แทนที่จะอยู่ภายใต้ สผ.เหมือนเช่นการทำรายงานอีไอเอ
รวมทั้งจัดอยู่ในระดับเดียวกับสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
หรืออาจจะ ให้สภาพัฒน์เป็นผู้ดูแลเอสอีเอ
แต่ต้องคิดให้เป็นการพัฒนาที่ยั่งยืนให้ได้ทั้งด้านสังคม
สิ่งแวดล้อมและเศรษฐศาสตร์"
นักวิชาการรายนี้กล่าวว่า
แน่นอนว่าการทำเอสอีเอจะต้องมีกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน
แต่ขอตั้งข้อสังเกตไว้ว่า
ในแต่ละภาคีที่จะเข้ามาแสดงความคิดเห็นจะต้องมีส่วนร่วมไม่เท่ากัน
ควรให้น้ำหนักแต่ละฝ่ายไม่เท่ากัน
เพราะต้องพิจารณาถึงระดับความรู้ความเข้าใจด้วย นอกจากนี้
ฝ่ายการเมืองยังไม่เข้าใจแนวคิดเอสอีเอภาคประชาชน
จะต้องทำให้ภาครัฐเข้าใจวิธีคิดเรื่องนี้
เพราะการตัดสินใจระดับนโยบายขึ้นอยู่กับส่วนบนและปัจจัยทางการเมือง
ด้าน ศ.ดร.ปริญญา นุตาลัย ประธานอนุกรรมการเอสอีเอ กล่าวว่า
ทุกประเทศมีการออกแบบการวางกรอบเอสอีเอให้เข้ากับประเทศของตนเอง
เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกาจะใช้ในระดับแผนงานและการยกร่างกฎหมาย
เน้นด้านเทคนิคมากกว่าแนวทางอื่นๆ
ประเทศในสหราชอาณาจักรเน้นการประเมินด้านสิ่งแวดล้อม
ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายและแผนด้านสิ่งแวดล้อม
ประเทศนิวซีแลนด์และเนเธอร์แลนด์มีขอบเขตกว้างขวางและยืดหยุ่นด้านกระบวนการ
มากที่สุด สำหรับประเทศไทยก็ควรจะออกแบบสำหรับเราเอง
โดยไม่ยึดติดกับประเทศใดๆ ทั้งสิ้น
การจัดทำเอสอีเอเรื่องลุ่มน้ำยม อ.ปริญญาให้ข้อคิดว่า
ควรใช้ข้อมูลเชิงสัมภาษณ์จะได้รู้ว่ามีส่วนที่เป็นการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง
อย่างไรบ้าง
ปัญหาน้ำท่วมลุ่มน้ำยมที่สำคัญในการนำมาพิจารณาทิศทางการจัดทำเอสอีเอ
เช่น แม่น้ำยมไหลผ่านตาก กำแพงเพชร สุโขทัยเข้าพิษณุโลก พิจิตร
นครสวรรค์ น้ำไหลจากแม่น้ำยมมากกว่าแม่น้ำปิง
ส่วนแม่น้ำน่านตลิ่งสูงกว่า แม่น้ำยมจึงไหลเข้าสู่แม่น้ำน่านไม่ได้
ส่วนตรงกลางของแม่น้ำยมในช่วงจังหวัดพิจิตร
น้ำนิ่งระบายไม่ได้ทำให้เกิดน้ำท่วมซ้ำซาก
ส่วนตะกอนดินในแม่น้ำยมมีมหาศาล และไหลจากแม่น้ำยมลงแก่งเสือเต้น
10-54 ล้านตันต่อปี เพียงแค่ 20 ปีตะกอนดินก็ทับถมเต็มเขื่อนแล้ว
ซึ่งตรงนี้มีการบิดเบือนข้อมูลและเพิกเฉยต่อข้อมูลนี้
โดยไปหยิบข้อมูลอื่นมาบอกว่าเหลือตะกอนดิน 1 ล้านตันต่อปี
จึงควรพิจารณาอย่างรอบด้านในการพัฒนาลุ่มน้ำยมทั้งระบบ
ซึ่งอาจจะเป็นไปไม่ได้ เมื่อสร้างเขื่อนแล้วอาจเจอปัญหาต่อ
การใช้เอสอีเอจะต้องมองให้รอบด้าน
ข้อมูลต้องมีการตั้งธงที่ชัดเจนว่าทำได้หรือไม่
"การทำเอสอีเอจะต้องพิจารณาถึงมิติการใช้อำนาจตัดสินใจของนักการเมือง
เพราะการใช้เงิน การใช้อำนาจตัดสินใจจะต้องมีกฎหมายรองรับ
และกฎหมายอยู่ในอำนาจของนักการเมือง" อ.ปริญญากล่าว
ด้าน วีรวัธน์ ธีรประศาธน์
สมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แสดงความเห็นว่า
เอสอีเอเป็นเรื่องปรับปรุงแก้ไขโครงการพัฒนาที่ล้มเหลว เช่น
โครงการด้านทรัพยากรธรรมชาติ
ซึ่งในสมัยรัฐบาลทักษิณคิดว่าเป็นโครงการของพวกตนหมด เช่น
ไนท์ซาฟารีหรือพืชสวนโลก จังหวัดเชียงใหม่ กล่าวคือ
คิดแล้วทำทันทีไม่ต้องผ่านกระบวนการตัดสินใจให้รอบคอบ
แต่เวลานี้เป็นโครงการของคนไทยทั้งประเทศ ซึ่งจะต้องร่วมกันคิดในรายละเอียด
"เอสอีเอไม่ใช่คำตอบของโครงการพัฒนาทั้งหมด
ถ้าแยกการประยุกต์ใช้เอสอีเอในชุมชนที่เข้มแข็ง
ก็สามารถทำแผนการจัดการได้เลย ไม่จำเป็นต้องจัดทำเอสอีเอ
เพราะอาจจะไปเปิดช่องให้เอสอีเอเข้าไปขัดแย้งกับกระบวนการของชุมชน
แต่ในสถานการณ์ที่ประชาชนสงสัยว่าโครงการจะส่งผลกระทบรุนแรงหรือไม่โปร่งใส
ก็น่าจะนำเอสอีเอมาประยุกต์ใช้ได้" วีรวัธน์กล่าวในที่สุด.
ที่มา : กองบรรณาธิการ ไทยโพสท์
วันที่ : 31 ธันวาคม 2549
|
